¿La Unión Europea está haciendo lo suficiente?

De pv magazine 12/2022

Tras la invasión rusa de Ucrania, el principal foco de atención de la política energética de los gobiernos europeos ha sido la seguridad del suministro y los costes para el consumidor. Esto no significa que la agenda verde y la transición energética hayan caído en el olvido. De hecho, muchos dirán que la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles y la militarización de las exportaciones de gas por parte de Moscú acelerarán la transición hacia las energías limpias, incluidas la solar y el hidrógeno.

En la UE, el impulso a largo plazo a la expansión de las energías renovables continúa con un aluvión de iniciativas en los últimos meses. Un ejemplo de ello es la Alianza de la Industria Solar Fotovoltaica, un organismo aprobado por la Comisión Europea en octubre y cuya puesta en marcha estaba prevista para el mes pasado.

“Para cumplir los objetivos europeos en materia de energías renovables -y evitar sustituir la dependencia de los combustibles fósiles rusos por nuevas dependencias- lanzamos una alianza industrial para la energía solar”, declaró Thierry Breton, Comisario europeo responsable del mercado único. “Con el apoyo de la alianza, la UE podría alcanzar los 30 GW anuales de capacidad de fabricación de energía solar para 2025 en toda la cadena de valor fotovoltaica”.

La alianza pretende reunir a agentes industriales, institutos de investigación, asociaciones de consumidores, ONG y otros interesados en la energía solar. Su objetivo es elaborar un plan de acción para la cadena de valor industrial de la energía solar en Europa y colaborar con la UE y los Estados miembros en cuestiones que van desde la investigación y la innovación, la tecnología y las cadenas de suministro industrial hasta las materias primas, el acceso a la financiación, la resistencia de la cadena de suministro y otros asuntos. La declaración de la Comisión, sin embargo, fue escasa en detalles, y la alianza tendrá mucho que hacer para reducir la dependencia de la UE de China, que actualmente se sitúa en torno al 75% de sus módulos solares.

Sin embargo, no siempre ha sido así, y Louise van Schaik, jefa de la unidad de asuntos globales y de la UE del thinktank holandés Instituto Clingendael, señaló a la otrora floreciente industria solar alemana: “La UE intentará recuperar una posición en la nueva generación de tecnologías solares fotovoltaicas, como las carreteras alimentadas con energía solar para cargar los VE [vehículos eléctricos]”.

En cuanto al predominio de los paneles chinos importados, Van Schaik afirma: “Desde el punto de vista de los materiales críticos, la UE lo considera indeseable. Al mismo tiempo, tienen que tener cuidado. La UE no quiere ser vista como contraria al libre comercio u hostil a China en materia climática. Todavía no hay una crisis de suministro de paneles solares, pero si nos fijamos en la dependencia de las importaciones chinas es asombrosa. Existe un gran riesgo de que China convierta en arma su suministro de materiales si se produce un conflicto entre Washington y Pekín, por ejemplo sobre Taiwán. Aunque la UE intenta dirigir su propio rumbo en política exterior, estamos muy integrados en la OTAN y en el campo transatlántico”.

Van Schaik afirma que podría llevar mucho tiempo establecer la producción nacional de paneles solares y materiales críticos, pero explica que la UE quiere estar preparada en caso de que se produzca un gran enfrentamiento entre EE.UU. y China. La UE está estudiando sus opciones de suministro nacional y la Alianza de la Industria Solar Fotovoltaica podría acelerar ese proceso. “Con las vacunas de Covid-19 vimos que las cosas pueden ponerse en marcha rápidamente si son necesarias”, dice Van Schaik. “Si la crisis es lo suficientemente grande, las cosas sucederán”.

Harald Overholm, consejero delegado del promotor solar sueco Alight, afirma que será difícil competir con China en precios cuando se trate del suministro de materias primas.

“Es casi como apostar por un conflicto con China”, afirma. “Para producir polisilicio, por ejemplo, se necesita acceso a energía barata y agua dulce. ¿Dónde se puede conseguir eso en Europa?”. La mecánica de montar líneas de montaje de módulos solares no es difícil, dice el Director General, pero los costes en Europa “son enormes”.

Según Conall Bolger, Director General de la Asociación Irlandesa de Energía Solar (ISEA), la capacidad de fabricación en la UE tiene una importancia estratégica para el crecimiento de la industria solar del bloque. “Es probable que ese crecimiento implique la colaboración entre sectores, por lo que probablemente sería necesaria una estructura como la Alianza de la Industria Solar Fotovoltaica”, afirma. “Este tipo de alianza industrial puede ser poderosa si actúa con un enfoque concertado hacia un programa definido. Tendríamos esperanzas, pero alentamos la urgencia”.

La labor de la UE para diversificar el suministro de materias primas críticas e impulsar las importaciones de países ricos en recursos distintos de China comenzó hace algún tiempo. Como parte del plan de acción de la UE sobre materias primas críticas, esbozado en 2020, la Comisión Europea firmó asociaciones estratégicas con Canadá y Ucrania en el verano de 2021. Con este último acuerdo paralizado por la guerra, el bloque firmó otros memorandos de entendimiento con Kazajstán y Namibia al margen de la cumbre COP27 de noviembre en Egipto, aunque los detalles sobre estos acuerdos siguen siendo más bien escasos.

Objetivos ambiciosos
No cabe duda de que la Comisión considera que la energía solar puede contribuir en gran medida a la descarbonización, la seguridad del suministro y la reducción de la dependencia energética de Rusia.

La Estrategia Solar de la UE esbozada en el plan RePowerEU presentado en mayo fija un objetivo de 320 GW de capacidad de generación solar para 2025, el doble que en la actualidad. Según el plan, la cifra casi se duplicaría de nuevo para 2030, hasta 600 GW. Son objetivos ambiciosos. Sin embargo, Overholm cree que son alcanzables. “Pero eso depende en gran medida de tres factores: permisos medioambientales, permisos de construcción y conexión a la red. Si todo eso está en orden, los objetivos son alcanzables”.

Sobre la conexión a la red en Europa, añade: “A menudo se está a merced de los DSO [operadores de sistemas de distribución de electricidad] y el proceso puede ser lento y negativo. Y el plan RePowerEU no aborda el problema de la red”.

Bolger, de ISEA, dice que alcanzar el objetivo de 2030 requerirá “cuatro conjuntos de medidas que trabajen de forma concertada”. En concreto, normas que fomenten la fotovoltaica en tejados, facilitación de proyectos a escala de servicios públicos -en particular, suavizando las restricciones de red y planificación-, facilitación de proyectos solares inteligentes e híbridos, y aceleración de la capacidad de fabricación solar de la UE.

La Comisión Europea ha propuesto introducir gradualmente en todo el bloque la obligación legal de instalar energía solar en todos los edificios públicos y comerciales nuevos y existentes a partir de cierto tamaño, y en los nuevos edificios residenciales, entre 2026 y 2029.

El 9 de noviembre, la Comisión presentó normas temporales para acelerar el despliegue de las energías renovables. Las medidas incluían una exención de las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) para los paneles solares en tejados, así como en aparcamientos, cobertizos y a lo largo de infraestructuras de transporte, “o cualquier otra estructura artificial”. También se concederían exenciones de EIA a las instalaciones de menos de 50 kW de capacidad de generación.

De ser aprobadas por el Consejo de Ministros de la UE, las normas se aplicarán a todos los Estados miembros durante un año, tiempo necesario, según la Comisión, para la aprobación y transposición de la Directiva revisada sobre energías renovables, expediente que actualmente debaten los colegisladores del Parlamento y el Consejo de la UE.

En su propuesta de noviembre, la Comisión señalaba que, según sus propias estimaciones, 2022 será un año récord para Europa en términos de nueva capacidad de energía renovable, que se espera supere los 50 GW. Se calcula que las instalaciones solares representarán hasta 40 GW de la cifra de nueva capacidad, y que la gran mayoría del aumento tendrá lugar en el sector fotovoltaico sobre tejado.

Sin embargo, para alcanzar el objetivo de 600 GW en 2030, este ritmo de crecimiento aún debe aumentar un 50%, hasta 60 GW anuales. “La fabricación mundial de paneles solares está creciendo rápidamente, lo que indica que los paneles estarán disponibles”, afirmaba un documento asociado a las medidas temporales. “Con la adopción de esta propuesta, y otras medidas de acompañamiento -en particular la adopción de la Directiva revisada sobre energías renovables o iniciativas en el sector de las cualificaciones- esta aceleración es posible”.

Van Schaik, del Instituto Clingendael, señala que la adopción de las energías renovables está siendo más rápida de lo previsto, pero que ello se debe principalmente a los elevados precios de los combustibles fósiles y no a la eficacia de la política de la UE. Añade que los objetivos de energías renovables del plan RePowerEU no tienen consecuencias jurídicas para los Estados miembros que no alcancen sus objetivos, ya que se trata de medidas a escala de la UE y no de objetivos nacionales.

“Los objetivos de RePowerEU permiten a la UE vincular las ayudas a las energías renovables a los presupuestos y a iniciativas normativas como la agilización de los permisos”, afirma Van Schaik. “Se trata más de orientar la política que de alcanzar una cifra. Antes tenían más sentido los objetivos fijados por los Estados miembros. Pero la guerra de Ucrania ha provocado un cambio hacia el apoyo a la política directa, como el objetivo propuesto del 45% de renovables para 2030, que cuenta con apoyo en el Parlamento de la UE.”

La Comisión Europea ha declarado que será necesario un fuerte aumento del despliegue de energías renovables para cumplir el objetivo del 45% de la UE para 2030 propuesto en el plan RePowerEU. Según la Comisión, el crecimiento medio anual del porcentaje de energía limpia en el mix energético de la UE durante la última década (0,8%) tendría que casi triplicarse.

Limitaciones y cuellos de botella
Van Schaik señala que los Estados miembros carecen a menudo de capacidad para implantar tecnologías limpias con la rapidez adecuada. “En los Países Bajos hay una lista de espera de dos años para las bombas de calor residenciales, porque no hay personal ni materiales para instalarlas”, explica. “Además de eso, hay enormes problemas de redes inadecuadas. No faltan tejados solares, gracias a [los paneles procedentes de] China, pero hay cuellos de botella en cuanto a mano de obra e instalaciones”.

El plan RePowerEU también incluye una propuesta de zonas reservadas a las energías renovables. Estas zonas contarían con procesos de concesión de permisos más cortos y simplificados gracias a los menores riesgos medioambientales. Para ayudar a identificar rápidamente esas zonas, la Comisión dice que está poniendo a disposición conjuntos de datos de zonas sensibles desde el punto de vista medioambiental como parte de su herramienta de cartografía digital de datos geográficos relacionados con la energía, la industria y las infraestructuras. Sin embargo, se desconoce en gran medida hasta qué punto esta iniciativa funcionará en la práctica.

“La intención de agilizar la autorización de proyectos solares y eólicos es ciertamente positiva”, afirma Bolger, de ISEA. Pero, añade, “existe una indudable complejidad, ya que las distintas tecnologías tienen características diferentes que requieren planteamientos distintos. Los Estados miembros varían en cuanto al acceso a la tierra y a cómo se caracteriza y zonifica el suelo”. Van Schaik, del Instituto Clingendael, añade: “La idea es buena, por ejemplo para países con grandes polígonos industriales ociosos. Pero en realidad creo que el mercado hará lo que quiera”.

Políticas contradictorias
La política energética de la UE no está exenta de contradicciones. En septiembre, los ministros del Consejo de la UE acordaron limitar a 180 euros (187 dólares)/MWh los ingresos procedentes de la generación de electricidad a partir de combustibles no fósiles, incluidas las energías renovables. La decisión se adoptó a causa de los “beneficios financieros inesperadamente elevados” derivados de los altos precios mayoristas de la electricidad, según declaró el Consejo en un comunicado. El excedente de ingresos ayudará a los consumidores expuestos a los altos precios de la electricidad. El Consejo dijo que el tope se fijó a un nivel que “preservara la rentabilidad de los operadores y evitara obstaculizar las inversiones en energías renovables”.

Según los analistas, el tope se ha fijado probablemente lo bastante alto como para no desincentivar las inversiones en energías renovables. Sin embargo, los Estados miembros de la UE y terceros países como el Reino Unido también están introduciendo otros impuestos y topes de ingresos para las renovables que podrían agravar el impacto del tope y reducir así el apetito inversor.

En un reciente evento en línea organizado por la agencia de calificación crediticia Moody’s, Benjamin Leyre, Vicepresidente y Director de Crédito de la empresa, afirmó que la política de la UE era, en general, favorable a las energías renovables, pero que los promotores dudaban a la hora de comprometerse con nuevos proyectos debido a los límites de ingresos introducidos recientemente.

“Lo complicado es que esto ocurre en un momento en el que los promotores son un poco reticentes a invertir en energías renovables, debido a todas las iniciativas gubernamentales que limitarían la rentabilidad de la generación comercial (si se invirtiera en una nueva planta de energías renovables en condiciones comerciales).

“Es bastante difícil ver hacia dónde va a ir esto”, continuó Leyre. “Así que la UE mantiene la dirección de la estrategia en materia de renovables -quizás con un objetivo aún más ambicioso-, pero esto en el contexto de … precios mayoristas mucho más altos que, en teoría, deberían impulsar las inversiones en renovables”. Leyre añadió además que es bueno que la UE mantenga su estrategia y dirección en términos de visibilidad y ambición, pero que en última instancia sólo podemos esperar a ver cómo se desarrolla todo.

Pilar Auguets, directora senior de servicios públicos y transporte de Fitch Ratings, afirma que el tope de 180 euros/MWh “no es tan negativo” para los servicios públicos, pero advirtió de que podrían llegar más medidas discrecionales, especialmente en determinadas jurisdicciones. En España, por ejemplo, el Gobierno está aplicando un impuesto sobre los ingresos de las empresas de servicios públicos y una recuperación de los beneficios de las energías renovables y la generación de energía nuclear no sujeta a la tarificación del CO2. “Si los marcos no son lo suficientemente favorables, esto podría afectar a los beneficios previstos y a la toma de decisiones sobre las inversiones”, afirma Auguets.

Auguets añade que la incertidumbre del entorno operativo podría empezar a frenar o retrasar las decisiones de inversión en energías renovables, ya que el aumento de los costes de inversión y de los tipos de interés, las limitaciones de la cadena de suministro y la falta de señales de precios a largo plazo (sin intervención política) podrían situar la rentabilidad del capital invertido por debajo de los umbrales exigidos por las empresas.

Reformas del mercado
La Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha prometido una “reforma profunda y exhaustiva” del mercado mayorista europeo de la electricidad, ya que el diseño actual, en el que el gas suele ser el combustible que fija los precios, se considera anticuado. Es posible que este año se presente una propuesta al respecto.

Sin embargo, algunos Estados miembros ya han intervenido en el mercado mayorista. Grecia, por ejemplo, ha introducido la iniciativa Green Pool para industrias de alto consumo energético, en virtud de la cual las empresas financian nuevas capacidades renovables y la electricidad producida se pone en común y se subasta a los usuarios industriales.

No es de extrañar que haya opiniones divergentes sobre si intervenir en los mercados mayoristas es el camino correcto. “Nunca es buena idea empezar a manipular los mercados mayoristas”, dice Overholm. “Siempre tendrá consecuencias imprevistas. Es mejor ampliar el uso de alternativas como los acuerdos de compra de energía”.

Van Schaik también expresó su preocupación. “Creer que los gobiernos pueden arreglar los mercados mayoristas es un poco ingenuo. A los gobiernos no se les da bien elegir ganadores y perdedores. Es lógico que, debido a la crisis energética, la balanza se incline hacia la intervención en el mercado. Al mismo tiempo, los gobiernos deben ser modestos y pensar detenidamente en las consecuencias de la intervención”.

Por su parte, Bolger, de ISEA, afirma que, en general, merece la pena explorar medidas que ofrezcan vías alternativas creíbles de acceso al mercado para las energías renovables. Añade que merece la pena revisar cualquier mecanismo para que las empresas descarbonicen y minimicen su exposición a los combustibles fósiles. “Se supone que los mercados mayoristas existentes envían señales para fomentar la inversión en una flota de generación alineada con nuestro bien a largo plazo. No creo que estén consiguiendo ese fin. Deberíamos estar resolviendo [los problemas] por la [reducción] del carbono, no por nociones anticuadas de eficiencia del mercado basadas en un sistema eléctrico distinto del que necesitamos.”

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