El acuerdo UE – China sobre inversiones abre opciones de fabricación pero elude los problemas de los trabajos forzados

Las empresas europeas que buscan afianzarse en el sector manufacturero de China sin perder sus derechos de propiedad intelectual (PI) tienen motivos para alegrarse del reciente acuerdo alcanzado entre la Comisión Europea y Pekín. Las empresas que esperan obtener una participación en el sector energético en crecimiento masivo salen con las manos vacías.

Después de siete largos años, la Unión Europea y China finalmente concluyeron su gran acuerdo sobre inversiones (Comprehensive Agreement on Investment, CAI), a finales de diciembre. Las críticas llegaron rápidamente dentro de Bruselas y otras capitales europeas, en medio de afirmaciones de que el CAI no aborda adecuadamente la situación de trabajo forzoso de la minoría musulmana uigur en China y que el empujón final hacia la línea de meta llegó a instancias de Alemania, que aprovechó su presidencia de la Comisión Europea y el Consejo de la Unión Europea.

El pacto de inversión busca establecer bases legales para que las empresas europeas compitan en igualdad de condiciones en China. Los encargados de la formulación de políticas europeas sostienen que el pacto proporcionaría un acceso sin precedentes al mercado chino. Hasta ahora, los inversores europeos se esforzaban por hacer inversiones extranjeras directas (IED) en ciertas industrias chinas o sin transferencia de tecnología a un socio chino. Incluso en las industrias en las que la IED era posible en general, la protección de la propiedad intelectual era inadecuada, al igual que los mecanismos bilaterales de solución de controversias.

Alrededor de 7.000 millones de euros de estas inversiones IED realizadas en los dos últimos decenios se destinaron al sector de la energía. Es probable que esta cifra no aumente a raíz del acuerdo, ya que el sector energético no se ha visto afectado por el mismo.

Siguen existiendo incertidumbres jurídicas y falta de protección de las inversiones o prácticas económicas discriminatorias. Hasta ahora, el mercado energético de China ha estado en gran medida cerrado a las empresas e inversores extranjeros.

Dado que el Gobierno de China se ha comprometido recientemente a descarbonizar su economía para 2060, se prevé un aumento de la demanda de proyectos de energía renovable. Además, se espera que el 14.º plan quinquenal, cuya publicación está prevista para finales de este mes, incorpore objetivos ambiciosos en materia de energía renovable y vehículos con motores de combustión no interna.

En los sectores pertinentes al acuerdo, las empresas europeas gozarán de mayor seguridad jurídica, previsibilidad y se les concederá un recurso legal si es necesario, según afirma la declaración. Asimismo, se descartarán las prácticas económicas discriminatorias que impiden a las empresas europeas realizar un comercio significativo en China con el CAI en vigor.

Si bien las participaciones directas en el floreciente sector energético de China siguen siendo un negocio arriesgado, la fabricación es uno de los sectores incluidos en el acuerdo. Según la UE, con el CAI será más fácil para las empresas con sede en la UE establecerse en China y disfrutar de una prohibición explícita de las transferencias obligatorias de tecnología, práctica por la cual los fabricantes extranjeros se ven obligados a compartir información comercial y de productos de su propiedad. Además, también se concederá un mejor acceso al mercado chino al proporcionar a las empresas de la UE un acceso igualitario a los órganos normativos y disfrutar de una mayor transparencia en las normas relativas a las medidas reglamentarias y administrativas.

En los últimos 20 años, la IED de la UE en China alcanzó un total acumulado de 140.000 millones de euros, mientras que la IED china en la UE alcanzó los 120.000 millones de euros. El nivel de la IED bilateral sigue siendo pequeño, según la UE, dado el tamaño y el poderío financiero de los dos grandes mercados. Solo en 2019 la IED europea en Estados Unidos alcanzó los 2,8 billones de dólares, y esta última invirtió 3,5 billones de dólares en Europa ese mismo año.

“El acuerdo de hoy es un hito importante en nuestra relación con China y para nuestra agenda comercial basada en valores”, dijo la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. “Proporcionará un acceso sin precedentes al mercado chino para los inversores europeos, permitiendo a nuestras empresas crecer y crear puestos de trabajo. También comprometerá a China con principios ambiciosos de sostenibilidad, transparencia y no discriminación”. El acuerdo reequilibrará nuestra relación económica con China”.

Oportunidades de fabricación

En los sectores cubiertos, las empresas europeas ganarán en certidumbre y previsibilidad para sus operaciones, ya que China ya no podrá prohibir el acceso o introducir nuevas prácticas discriminatorias. Estos sectores incluyen la industria manufacturera, la industria automotriz, los servicios financieros, la salud, la investigación y el desarrollo de recursos biológicos, las telecomunicaciones, los servicios informáticos, el transporte marítimo internacional, los servicios relacionados con el transporte aéreo, los servicios empresariales, los servicios ambientales y los servicios de construcción.

El CAI abarca la amplia flota de empresas estatales de China. China ha convenido en que se puede facilitar información, previa solicitud, para demostrar que esas empresas han actuado de conformidad con el acuerdo.

Las controversias que se produzcan en virtud del acuerdo se resolverán en un mecanismo de solución de controversias entre Estados, que irá acompañado de un mecanismo de vigilancia para la solución de problemas en la fase previa a la litigación a nivel político.

“Este acuerdo dará a las empresas europeas un gran impulso en uno de los mercados más grandes y de más rápido crecimiento del mundo, ayudándolas a operar y competir en China”, dijo el vicepresidente ejecutivo y comisario de comercio, Valdis Drombovskis. “También ancla nuestra agenda comercial basada en valores con uno de nuestros mayores socios comerciales”. Hemos asegurado compromisos vinculantes sobre el medio ambiente, el cambio climático y la lucha contra el trabajo forzoso”. Nos comprometeremos estrechamente con China para asegurar que todos los compromisos se cumplan plenamente”.

Región Uigur

Varios organismos de derechos humanos, como Amnistía Internacional, Human Rights Watch y el Consejo de Derechos Humanos de la ONU han acusado al gobierno de China de realizar prácticas de trabajo forzoso contra la minoría musulmana uigur de la provincia de Xinjiang.

El asunto promete tener un impacto en el sector solar de manera similar al que ha tenido en las industrias textil y de electrónica de consumo en el transcurso del año pasado. La producción de ciertas materias primas y componentes utilizados en una serie de equipos solares se lleva a cabo en la provincia de Xinjiang.

Se informa que los miembros de la minoría son enviados a campos de trabajo dentro de Xinjiang, pero también a otros lugares. Las organizaciones de derechos humanos creen que más de un millón de uigures están detenidos en campos de trabajo, y que sus hijos son sometidos a programas de “reeducación”. La posición oficial china en estos asuntos es una mezcla de negación y la afirmación de que los campos de “reeducación” satisfacen la necesidad de des-radicalizar la población musulmana.

La Comisión de la Unión Europea sostiene que, como parte de sus obligaciones en virtud de la CAI, Pekín está en vías de ratificar los respectivos tratados internacionales, que prohíben explícitamente la práctica de los trabajos forzados, y que China aplicará efectivamente los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que ya ha ratificado. De los 190 convenios de la OIT, China ha ratificado 26, aunque ha denunciado legalmente cinco de ellos y abrogado otro, lo que significa que solo 20 están en vigor. Otra cuestión es si la ratificación del Convenio No. 122, sobre la política de empleo, y el No. 29, sobre el trabajo forzoso, significaría el fin de los campos de trabajo.

“China también se compromete a trabajar en pro de la ratificación de los convenios fundamentales pendientes de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) y asume compromisos específicos en relación con los dos convenios fundamentales de la OIT sobre el trabajo forzoso que aún no ha ratificado”, se lee en el anuncio de la UE, sin especificar más qué compromisos y medidas específicas adoptará China, y qué ocurrirá si China no se adhiere a esas normas.

La energía solar no está libre de culpa

En marzo de 2020 se publicó un extenso informe del Instituto Australiano de Política Estratégica titulado “Uigures a la venta – ‘Re-educación,’ trabajo forzado y vigilancia más allá de Xinjiang” (Uyghurs for sale for sale – ‘Re-education,’ forced labor and surveillance beyond Xinjiang). Los investigadores presentan un sombrío panorama de la práctica y enumeran 83 empresas que, según ellos, han explotado el trabajo forzoso de los uigures, también más allá de la provincia de Xinjiang, mediante el reasentamiento forzoso.

AcBel Polytech Co. Ltd, por ejemplo, produce etapas de conversión DC/DC y AC/DC, pero el fabricante no ha revelado su lista de clientes. Avary Holding Co. Ltd. fabrica placas de circuitos impresos y ha sido acusado de realizar trabajos forzados a 111 personas. Jinan Gude Electronic Device Co. Ltd. fabrica diodos, rectificadores y semiconductores, componentes que se pueden encontrar en los inversores solares. De manera similar, Sichuan Mianyang Jingweida Technology Co. Ltd. y Ningbo Aoboer Electric Appliance Co. Ltd. producen componentes que se utilizan más adelante en la industria solar.

Sin embargo, los investigadores australianos pudieron identificar a los clientes de Hubei Yihong Precision Manufacturing Co. Ltd, un proveedor de componentes de baterías. Estos incluyen, compañías como Apple y Cisco, pero también empresas solares como BYD, Toshiba, Kyocera, Huawei, Panasonic y Siemens.

Además de semiconductores y componentes eléctricos, Xinjiang es también popular entre los productores mundiales de polisilicio, que son atraídos a la región por los bajos precios de la energía. De hecho, Xinjiang alberga alrededor del 40% de la producción mundial de polisilicio.

La consultora S&P Global Market Intelligence informó en octubre de 2020 que GCL-Poly Energy Holdings Ltd. reveló en su “informe de localización de personal” que emplea a 120 trabajadores de las minorías de la región. El productor de polisilicio respondió a las acusaciones afirmando que sus “empleados uigures reciben beneficios especiales, como vacaciones y acceso a un restaurante halal”.

Del mismo modo, Daqo New Energy Corp., otro gran productor chino de polisilicio, tiene una importante capacidad de producción en Xinjiang. En respuesta a la investigación de S&P Global Market Intelligence sobre el asunto y las investigaciones sobre los mecanismos de salvaguardia de Daqo para garantizar que no se utilizara mano de obra forzada en sus fábricas, la empresa declaró: “Las ciudades/regiones en cuestión están en el sur de Xinjiang.”

Un día después de que S&P Global Market Intelligence hiciera públicos estos datos, Daqo emitió un comunicado de prensa en el que la empresa dijo: “La empresa desea aclarar que no tolera el uso de trabajo forzoso bajo ninguna circunstancia, ya sea en sus propias instalaciones o en toda su cadena de suministro. La empresa supervisa regularmente el cumplimiento de sus políticas por parte de sus proveedores y abordará con prontitud cualquier problema que surja”.

Discordia europea

La mediocre actuación de la Comisión Europea para abordar la cuestión con mayor eficacia se hizo patente en las sesiones del Parlamento Europeo. Los eurodiputados presentaron una moción conjunta, patrocinada por los grupos de los Verdes/EFA, S&D, ECR, Renew y PPE, el 19 de diciembre de 2020.

“La Comisión se ha plegado en el tema de los derechos de los trabajadores”, dijo el eurodiputado Reinhard Bütikofer (Verdes Europeos) y el presidente de la delegación del Parlamento para las relaciones con China. “Es ridículo tratar de vender eso como un éxito.”

En particular, Bütikofer criticó que el resultado de las negociaciones con China no respeta el criterio del Parlamento en cuanto a las prácticas de trabajo forzoso. Por el contrario, las “palabras superficiales” de la ratificación de los convenios de la OIT no bastarían de todos modos; según Bütikofer, es particularmente sorprendente que la Comisión no haya insistido en un plazo para la ratificación y la aplicación.

No solo Bütikofer de los Verdes expresó su preocupación por el nuevo acuerdo. Guy Verhofstadt, del grupo “Renew Europe”, también se pronunció en contra de una firma prematura del acuerdo sin asegurar el fin de la práctica de los trabajos forzados.

Las críticas al acuerdo también lo consideran como una oportunidad perdida para reconstruir la confianza en la asociación transatlántica con la entrante Administración Biden.

Jake Sullivan, el Consejero de Seguridad Nacional nombrado por el Presidente electo Joe Biden, extendió la mano de la administración entrante a Bruselas, expresando que la administración Biden-Harris tenía un gran interés en desarrollar un curso de acción conjunto para tratar el tema de los trabajos forzados.

La administración Biden-Harris agradecería que se celebraran consultas tempranas con nuestros socios europeos sobre nuestras preocupaciones comunes acerca de las prácticas económicas de China. https://t.co/J4LVEZhEld

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Jake Sullivan (@jakejsullivan) Diciembre 22, 2020

Ese comentario público quedó sin respuesta por parte de la Comisión Europea.

“Que alguien me explique por qué hace tres semanas la UE – que le gusta llamarse a sí misma la abanderada del multilateralismo – dijo que quiere coordinarse con la administración de Biden con respecto a China, y ahora trata de impulsar este acuerdo justo antes de que Biden sea investido como presidente”, añade Bütikofer.

La Comisión se defiende de las críticas afirmando que EE.UU. alcanzó, bajo la administración Trump, un acuerdo comercial de “Fase 1” con China sin consultar antes a la UE. La posición en Bruselas es que la CAI puede ser vista en parte como un esfuerzo de la UE para asegurar la igualdad de condiciones con los inversores americanos después de la conclusión del acuerdo comercial de la “Fase 1”.

Las prohibiciones de importación de la sección 307

Estados Unidos ha tomado medidas con respecto a los supuestos campos de trabajo uigures. Ya en 2019, el senador de Florida Marco Rubio introdujo una legislación con medidas para proporcionar cierta protección a los uigures chinos. La Ley de Política de Derechos Humanos de los Uigures aprobada el 22 de septiembre dio tiempo al gobierno chino para responder a las acusaciones con transparencia y presentación de informes. El período de 120 días previsto por la legislación concluye el 20 de enero de 2021.

Después de la fecha del 20 de enero especificada, la Sección 307 de la Ley de Aranceles se aplicará a los bienes de la provincia de Xinjiang, ya que parte de la ley prohíbe la importación de bienes fabricados en parte o totalmente mediante trabajo forzoso. Con el 40% de la producción mundial de polisilicio solar localizado en Xinjiang, tales prohibiciones de importación impactarían significativamente en la industria solar china.

El lenguaje oficial de Estados Unidos en relación con las medidas es claro: “el Departamento de Estado de los Estados Unidos, junto con el Departamento del Tesoro, el Departamento de Comercio y el Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos emitieron un aviso a las empresas para advertirles sobre los riesgos de los eslabones de la cadena de suministro con entidades que participan en abusos de los derechos humanos, incluidos los trabajos forzados, en la Región Autónoma Uigur del Xinjiang y en otros lugares de China”.

Cabe señalar que la Unión Europea también aumentó su conjunto de instrumentos jurídicos para abordar las cuestiones de derechos humanos. El 7 de diciembre de 2020 la UE adoptó la Decisión 2020/1999 del Consejo y el Reglamento (UE) 2020/1998 (régimen de sanciones de la UE en materia de derechos humanos en el mundo), que por primera vez permite a la UE imponer sanciones no basadas en el país por violaciones de los derechos humanos cometidas en cualquier parte del mundo. Este nuevo régimen forma parte del Plan de Acción de la UE sobre derechos humanos y democracia (2020-2024). Si bien esta nueva legislación es sin duda una mejora, también está limitada en el sentido de que las sanciones no se aplican automáticamente y solo pueden imponerse por el apoyo unánime de los países en el Consejo de la Unión Europea. Un solo voto en contra de esas sanciones por motivos de denuncias de trabajo forzoso frustraría el apoyo generalizado a esas medidas. Ahora que la Comisión y el Consejo han sellado, en principio, el CAI, esta preocupación permanece, y el Consejo aún tiene que demostrar que está dispuesto a aplicar sus nuevas medidas legales a esta situación particular.

¿Qué viene ahora?

El acuerdo alcanzado durante la videoconferencia del 30 de diciembre de 2020 no está completo y no está grabado en piedra. La UE y China tendrán que ultimar el texto y, por parte de la UE, el Consejo y el Parlamento de la UE tendrán que aprobar el acuerdo, siendo también necesarias las ratificaciones de los parlamentos nacionales.

Es probable que la discordia en los órganos de la UE se haga cada vez más fuerte y visible durante estos procesos secundarios. Gran parte del Parlamento de la UE ha apoyado la moción conjunta para presionar más a China para que ponga fin a los trabajos forzados, y la moción conjunta ha sido precedida por mociones individuales de caucus individuales del parlamento.

“El acuerdo que ahora propone la Comisión de la UE no es un acuerdo hasta que el Parlamento Europeo diga que es un acuerdo”, dijo Bütikofer. “El debate público sobre las ventajas y desventajas del resultado negociado debe ser lo más amplio posible en el período previo”.

En este sentido, Guy Verhofstadt, del grupo “Renew” del Parlamento Europeo, se une a su colega Bütikofer para plantear dudas sobre la disposición del Parlamento a apoyar el acuerdo. Verhofstadt dijo en su cuenta de Twitter que el “[Parlamento Europeo] nunca ratificará el Acuerdo Global de Inversión de China”. El eurodiputado dijo que necesita compromisos y pruebas de mejoras en la situación de los derechos humanos de, entre otros, la población uigur.